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成果公报

制度化酬赏机制与新学术主义的关联性

来源:河南教育科研网 作者:姜添辉 发布时间:2018-09-19 09:57 点击量:229

 

2018年度河南省教育科学研究优秀成果特等奖

 

姜添辉

郑州大学教育学系特聘教授

台湾教育社会学学会前会长

 thchiang@bnu.edu.cn

 

摘要

 

    在新自由主义的推波助澜下,公共管理主义被视为诊治公部门效能不彰的万灵丹,因为其效能要求契合集体利益之社会期望,因而取得市民社会的支持,继而转变为强力的社会论述,以驱动政府进行高等教育革新。然而,批评者却认为,此种表现力思维强化大学的科层性,并削弱教师的专业自主权,其商业逻辑使大学文化转向功利主义。本文指出,这些批评陷落于结构主义的预设立场,致使未能深究为何公共管理主义能如此兴盛?绩效主义开启学术取向的结构脉络,此种脉络的制度化酬赏原则强化个人化的成就动机,进而汇流成集体化的学术主义,因而削弱科层体制中私心与权威结合的保守文化,继而提升组织效能。此种新学术主义彰显出,公共管理主义的效能法则赢得大学内部的支持,因而强化其社会论述的影响力。

 

关键词:公共管理主义、社会论述、高等教育、制度化酬赏机制、新学术主义

 

The Linkage between Institutionalized Reward Mechanism and Neo-academicism

 

Dr. T.H. Chiang

Distinguished Professor, Department of Education, Zhengzhou University

Ex-President, Taiwan Association for Sociology of Education

 thchiang@bnu.edu.cn

 

Abstract

    Under the dominant influence of neo-liberalism, public managerialism has been viewed as a panacea, curing the institutionalized weakness of the public sector --- inefficiency, caused by the monopoly of the bureaucratic system. Because the efficiency-based perspective meets the public expectation, public managerialism acquires the support of civil society and, in turn, it becomes a new form of social discourse driving the government to initiate higher education reforms. For some researchers, this efficiency-led approach tends to reformulate higher education institutes into a more bureaucratic setting that diminishes teachers’ professional autonomy. Performativity further fosters the utilitarianism of universities. However, such criticism adopts structuralism that defines people as the appendage of social structure and, in turn, agency doesn’t have an adequate space to exercise. In fact, the output-based evaluation system is able to motive researchers to fulfill self-actualization through academic excellence and to fuses such individualized motivations into the collectivism of academic honor. This neo-academicism eliminates the conservatism, generated by the interplay between selfishness and bureaucratic monopoly, so that the efficiency of organizational operation of higher education institutes can be ensured. When public managerialism obtains the insiders’ support, its social discourse becomes more predominant.

 

Keywords: public managerialism, social discourse, higher education, institutionalized reward mechanism, neo-academicism

 

壹、前言

    执行凯因斯主义(Keynesianism)的国家在1960年代逐渐面临财政包袱的压力,因为其大政府(great government)思维的社会福利政策累积可观的国家债务,1970年代初期的石油危机不但加剧此种财政危机,更击垮许多社会大众对此种路线的信心。这种情境提供新自由主义(neo-liberalism)扩张地盘的空间,并在1980年代初期取得政治领域的正统性,因为美国总统R. Reagan以及英国首相M. Thatcher积极执行其要点,诸如解除管制、国有企业私有化、弱化政府职能等。这两位国际级领袖并连手向国际社会输出此概念,透过国际经贸机构的宣传,新自由主义转变为新的世界潮流,进而大幅推升全球化(globalization)规模。新自由主义的核心思维是自由市场逻辑(free market logic),亦即自由市场的竞争机能产生淘汰的筛选法则,藉此提升效能并确保服务质量,此种效能对整体社会带来正面效益,基于这种公众利益,政府应运作其权威(authority),排除阻碍自由市场的障碍。其中公共服务被视为斲伤自由市场的元凶,因为其专卖制度构成强大保护壳,欠缺竞争对手的情境使公部门转向因循苟且的保守文化,所以应以解除管制(deregulation)的方式将之私有化。无法私有化的公共部门则须进行组织改造,企业主义的绩效原则被视为诊治专卖权缺失的良方,这种以私人企业经营法则改善公部门成效的模式称为公共管理主义(public managerialism)或是新管理主义(new managerialism)。由于新自由主义已成为新的世界观,因此公共管理主义的效能诉求亦快速取得影响力,其作用建立于藉由效能改革以确保社会整体利益,这种连结产生强力的社会论述(social discourse),迫使许多社国家采取公共管理主义的教育改革,以重整公立高等教育机构。

    学界对此却有許多负面评价,因为效能取向的绩效原则将高等教育机构推向更为科层化模式,致使产生明确的上下从属关系,将教师束缚于僵化的条规管理模式,致使大幅剥夺教师的专业自主权。效能取向使行政管理阶层关注于利润原则,积极响应市场需求往往被认定是创造利润的基础,这种市场导向使大学转向就业本位的职业主义(vocationalism)。另一特征是主动联结企业资源,因而迫使研究服务于资本利益,此种工厂化取向明显损及大学的自主性。尽管,公共管理主义产生这些负面影响,但是上述批评却忽略为何公共管理主义能如此盛行?本文据以指出,上述批评采取结构主义(structuralism)的路径,因而产生预设立场的缺失,致使忽略能动性(agency)的作用,评鉴制度创造出新的结构规则,亦即差异化的学术卓越性提供能动性的实践渠道,并发展成新学术主义(neo-academicism)的文化,差异化的卓越效应足以强化个人成就动机,并确保学术成就的出类拔萃之群体荣耀,进而推升新学术主义的集体效应。其作用足以破除专卖权构成的保守主义,并提升组织运作成效,因而效能本位的公共管理主义能催生大学的新学术主义,它具备激励成员成就动机以及重建组织文化之双重作用,这些正面效益进而维持前述社会论述的正当性,因而赢得外部社会大众以及内部大学教师的支持,这些是公共管理主义成为盛行思维的成因。

 

贰、公共管理主义与效能诉求的社会论述

    公共管理主义源自新自由主义,新自由主义的崛起与凯因斯主义有关,J. Keynes有鉴于1930年代欧洲经济大萧条对广大人民产生极大的冲击,因而提出大政府理论,亦即政府不能放任自由市场的运作,应积极介入,诸如采取增加公共建设以及提供社会服务等策略,开创就业机会以及增进社会福利,以提升人民的生活水平,并确保社会公平与凝聚力。[1]此种社会福利路线却逐渐拖垮国家财政,连带影响经济动能,显然,政治人物急于从中脱困。1971与1973的石油危机带来全球经济严重衰退,财政雪上加霜的情境更加重社会大众对大政府路线的质疑,这提供新自由主义扩张影响力的空间。在1980年代初期,新自由主义取得政治领域的正统性,因为R. Reagan当选美国总统(任期1981-1989),他以效能之名积极推动新自由主义的概念,诸如减税、缩小社会服务、弱化政府职能、解除管制、民营化等,其目的在于扩张自由市场的影响力。[2]英国首相M. Thatcher (任期1979-1991)从1981年起明显转向新自由主义的阵营,[3]诸如Thatcher经常公开抨击社会福利政策,并指称社会阶级(social class)仅是学术用语,与当前的社会脱节。[4]这两位世界领袖携手对国际社会输出新自由主义的理念,以扩大国际贸易量。由于美国是典型的资本主义国家,因此乐见全球化的扩张,因而世界体系(world systems)是经由资本利益而产生融合与扩张,其中的主导者是美国,以攫取更大的资本利益。[5]此种关联性显示,美国扮演跨国公司 (transnational corporation) 的角色,积极向国际社会推销新自由主义的效益。[6]Reagan政府的策略是重组国际经贸组织,任命以华尔街人士为这些机构的高阶主管,诸如世界银行(WB)、国际货币基金会(IMF)、以及经济合作与发展组织(OECD),这些国际经贸组织自此从凯因斯路线转向新自由主义。[7]成功对外输出新自由主义的另一可能成因是往强势靠拢的社会文化,财富往往被视为个人能力的产物,因而富裕者便取得卓越的荣耀,进而成为社会成员仰慕甚至仿效的对象。[8]美国为当前的世界超级强国,自然取得卓越的尊荣地位,因而成为许多国家的仿效对象,具体而言,其政策往往被视为最佳选择。广为许多国家采纳的赤字预算以及国债便是源自美国,[9]又如美国大学管理的模式往往成为许多国家的研究对象,甚至是学习典范。[10]此种仿效心理强化美国的霸权地位以及上述国际机构的推销作用,所以新自由主义得以转变为新的国际观,进而快速推升全球化经济体系的发展。

    新的国际观或是国际潮流意指新的价值观,这不仅使更多人接纳其假定,并使他们成为主动的实践者。这就如M. Foucault所言的社会论述,其作用是将特定思想建构为社会的主流价值观,价值观的教化作用(schooling)使个体将之内化,并成为自身对外的世界观,由于价值观驱动行为,因此当事者成为自治化的实践者(self-governing agent),他不再是质疑者或挑战者,而是被教化成主动实践上述价值观的柔顺个体(docile body)。[11]由于正统价值观具备教化作用,足以塑造个体的心灵(soul),以产生特定行为,因而社会论述等同于统治技术(governing technology),[12]如此,社会论述便是以排除异己的方式,取得自身的主流或是正统地位,进而达到支配之目的。[13]显然,Reagan政府的策略契合此种社会论述的特性,当新自由主义成为新的国际潮流时,其哲学观便取得广大国际社会成员的支持,因而快速扩张全球化的地盘。新自由主义认定自由市场的竞争机能足以提升效能以及确保服务质量,[14]此种市场逻辑与效能结合后,便产生如同E. Durkheim所言的共同体(collective)之作用,亦即内化的道德规范(morality)成为非契约化的契约(un-contracted contract),如此道德取得众人认可的权威,赋予社会成员履行其社会责任。换句话说,经由主动认可发展出集体意识(collective consciousness),因而融合社会成员思维于共同路径上,背离者形同是社会的破坏者,并成为谴责甚至制裁(sanction)的对象。[15]毕竟社会运作须着重效能,因为影响大部分社会成员的生活,所以新自由主义的效能观契合社会期望。

    新自由主义者指出个体有其自身的偏好,因而产生多元且分歧的需求,政府无法将多元需求转变为单一型态的公共服务,如此便无法取得社会成员同意的正当性,因而违背民主原则,所以单一型态的公共服务无法契合社会成员的多元化需求,此种落差便无法达到预设成效,徒增浪费宝贵的政府资源,并且阻碍自由市场的健康发展。[16]执行公共服务的政府机构更存在专卖权的缺失,专卖权欠缺竞争对手,如此自然无需关注效能与服务质量,同时垄断性扭曲提供者与消费者密切互动的市场法则,此种不对称的权力关系使公部门沦于僵化的官僚制度,要导正此种制度化缺失需重新定义公共服务,将之界定为个人事务,而非公共利益范畴。[17]民营化被视为医治此种制度化缺失的良方,公共选择论(public choice theory)认为,自由市场确保个人偏好的理性选择之权利,这不仅使社会成员摆脱政府的控制,并可最大化个人与社会整体的利益,因此政府须限缩其权限,亦即将公共服务事业加以民营化,政府资源转移到自由市场后将强化经济动能,使更广大的社会成员受益。[18]基于此种集体利益的前提,社会运作必须基于去中心化(decentralization)的解除管制(deregulation)之原则,无法民营化的公部门需进行组织改造,由于效能是企业主义的核心,因此将其管理法则运用于公部门,就能提升公部门的运作效能,此种公共管理主义或新管理主义乃孕育而生,私人企业的管理法则成为运作公部门的新教条,并能积极响应消费者的多元化需求。[19]此种改造的关键点是将僵化的组织结构推向效能本为的市场响应者,权力下放(devolution)被视为有效策略,以使其成为自我课责的单位。[20]换句话说,效能取向的泰勒主义(Taylorism)管理模式足以去除僵化的官僚文化,其效能取向确保社会期望,因而公共管理主义以效能的集体利益之名取得正当性。[21]

伴随新自由主义的社会论述之扩张,公共管理主义成为治理教育的新教条,并转变为相关的教育改革方案,诸如美国的现场本位管理(Site-based Management)、澳大利亚的自我管理学校(Self-Managing Schools)[22]以及新西兰的明日学校方案(the Tomorrow School Program)。[23]此时,个别高等教育机构须展现效能,因而行政管理阶层关注于表现力(performativity),亦即基于组织的贡献度来判定组织成员的能力,[24]如此便正当化评鉴的权威性,因为评鉴确保组织成员意向融入组织目标,并使高等教育有效响应社会期望。

 

参、結構主義取向的批评

    由于效能本位的公共管理主义几乎等同于绩效原则,这种组织权力重组足以正当化权威化的泰勒主义,使得行政权得以明确界定过程与产出,[25]如此,将高等教育机构推向较为科层化的型态,致使教师须屈从于行政的指挥。许多研究者大力抨击此种变化,诸如此种权力重组使大学决策从由下而上的专业模式,转向由上而下的权威型态,大学行政高层能制定更多条规,以迫使教师契合新的组织目标,这种明确的上下从属关系之科层模式排除广泛参与。由于利润原则往往是行政高层的首要考虑,市场取向将大幅削弱大学的独立性,教育目标不再是人文素养,而是就业力的职业主义(vocationalism)。[26]教师研究不再基于学术发展或是个人的主观意向,企业需求成为牵引研究的主因,如此大学成为知识工厂(knowledge factory),[27]或者等同于臣服于工具理性(instrumental rationality)规则的国家企业(national enterprise),亦即效力于短期利益取向的商业逻辑,而非宏观的知识发展。[28]此种商业原则使高等教育变成可交易的商品,绩效与酬赏结合的考评制度强化功利主义,统一标准压缩多元化的专业内涵,卓越能力被界定于可度量的效标以及为组织创造商业利润的程度,如此大学丧失学术的神圣性与自主性。此种商业主义汇流而成的集体主义,将大学教师同质化,并产生如同欠缺批判意识的单面人(one dimension man)。[29]

    由于,公部门专卖制度衍生效率不彰的缺失,其资源又来自政府税收,如此效率等同于大众利益,这种公众论述足以免除公共管理主义的专制型态。再者,权力下放策略赋予个别机构自行决定的权限,因而开启市民社会(civil society)的想象空间,其大众参与的假定使专制披上民主外衣。[30]上述公众利益与民主论述交织形成相互关联的个人主义(individualism)以及共同体,由于新自由主义倡导个人自由概念,因而社会成员得以获得解放以追求自身意向,但是这种自我实践的个人主义需契合市场逻辑向的度量标准,以赢得荣耀,因此被解放的个人心灵重新被填装于集体性的商业容器中。换句话说,公共管理主义的社会论述以实践个体能力之名,解放其心灵,但又以效率之名重新融合这些个人化心灵于商业主义的共同体之中,个人主义与共同体的交互关系皆受制于资本主义的利益,但是效率的公众利益却足以掩盖这种特性。

    尽管公共管理主义的组织权力重组的确会改变大学生态,但是上述批评往往基于结构主义(structuralism)的观点,亦即个体须屈从于结构化的权力,因而结构论便将个体贬抑成结构的附属品(appendage),如此便忽视个体能动性的可能以及影响。[31]E.V. Goffman的戏剧理论彰显出,在日常生活中,个体行动呈现高度弹性运作,以最大自身的生存空间,诸如以后台(back stage)的手段掩盖自身的黑暗面,并以前台(front stage)的策略赢得他人赞许,此种弹性策略突显出个体的能动性。[32]雷同于此,A. Schutz主张个体行动并非迁就于外在结构,而是由主观意向牵引的理性模式,以更有效达到预定目标,具体而言,个体依据日常生活经验累积的多元知识库,规划出行动的方案(project)或计划(plan),并预先评估其成效,执行最佳方案或计划,行动者依据时间单元中的行动(action)之结果做为反馈,进而调整既有的行动方案或计划,因此朝向目标的行为(act)是由数个时间序列的行动所构成,行动之间并非线性关系,而是存在由个体理性评估而驱动的调解过程,进而最大化自身的行动优势。[33]在J. Storey的眼中,此种理性思维构成结构与能动性的交互作用,具体而言,仅管消费者无法生产文本(text),但是却以选择(selection)或诠释(interpretation)的策略,使自己脱离文本的结构限制,诸如依据自身喜好,从众多文本中选择特定文本,并以自己观点诠释此文本的内在意义[34],此种理性思维构成的能动性改变人与文本的关系,从受制文本转变为决定文本的存在与意义,这种能动性之实践重建人的主体性。A. Giddens的二重性(duality)更说明,结构与能动性的互动关系不仅是理性思辨的产物,更是社会既存事实,因为参与建构使社会成员具备相互知识(mutual knowledge)以了解社会运作,由于制度是人群活动累积形成的惯例与风俗等,如此社会结构存在特定的规则(rule)或属性(property),上述相互知识有助个体掌握此种规则与属性,这种洞察力(knowledgeability)使行动者掌握结构运作的规则与属性,因而将结构限制(structural constraint)逆转为创新行动的资源(resource),进而实践能动性。[35]

 

肆、新学术主义的诞生

    上述要点说明,结构论存在不可忽视的缺失,诸如低估个体创新的能动性以及能动性与结构的互动关系。由此而言,前述对公共管理主义的批判便有商议之处,因为其采取的结构主义取向存预设立场之缺失,具体而言是忽视绩效主义的评鉴制度与个体成就感可能结合之效应。科研项目与著作等产出足以带来成就感与荣耀感,成就感指的是自我专业能力的实践,诸如科研项目能证明其专业水平,著作产生分享的喜悦以及成就感。荣耀感是指在机构中出类拔萃的效应,亦即研究产出得以区辨出优与劣或是积极与怠惰的差异。此种差异产生出类拔萃的卓越效应,因而连结社会推崇的尊荣与地位[36],如此学术型教师便可藉此取得群体中的领导地位。更重要之处是,酬赏制度足以强化此种差异在群体中的卓越地位,因而外化内在成就动机,并将之结合于组织目标上,因为以成果本位的考评制度使研究型教师得以获得出类拔萃的地位。由于考评项目链接组织发展,所以这种卓越结合组织贡献,因而酬赏的外化作用等同于融合内在动机与组织目标,并将个人化成就动机汇流成学术取向的集体文化,酬赏原则推进的学术主义可消除平庸主义,亦即削弱不力求长进的组织文化,迫使大部分教师投入研究,并且个体在系所组织的地位或是影响力不再取决于传统条件,诸如年资、性别等,而是大幅取决于学术成就。

    換句話說,成果导向的考评制度产生新学术主义的机能,它具备激励个人成就动机与重建组织文化的双重效应,亦即以绩效原则催化个体的心理成就动机,具体而言,学术产出不仅提供专业实践的渠道,也成为区辨优劣的依据,这种差异化成为检验自身能力的来源,进而成为推升卓越性与荣耀感的动力。然而,这些仍停留于内在心理范畴,从G.H. Mead的观点而言,个体概念具有高度的社会性,经由社会互动,个体察觉他人的评鉴,据以发展合宜的行为举止,亦即从我行我素的主我(I)转化成社会期待的客我(me)。[37]此种社会互动观说明,欠缺外在支持系统,内在化的成就动机难以持续或普遍化。由于考评制度与组织发展相结合,而学术产出等同于个体的组织贡献度,因而差异化的学术成就包含组织贡献的群体荣耀之意义,进而得以外化个体内在的成就动机,使之成为组织成员相互评价的依据,因而接合于集体性的组织文化,所以产生组织文化重建的可能。更深层分析,酬赏原则才是发挥考评制度的作用力之关键点,亦是推升新学术主义影响力的成因。就如T. Parsons所言,欠缺制度化的酬赏原则,便无法激励个体的成就动机,不力求长进的平庸主义将在组织中蔓延,甚至成为主流。[38]由于评鉴制度得以区辨出优与劣,酬赏原则使差异化的学术成就转换为组织成员相互评价的集体规范。因此,新学术主义影响成员之间的相互评鉴,以及对自我专业认同的实践,而构成此种关联性的要素是酬赏原则,欠缺此种原则,学术成就动机难以普遍化,致使仅有少数教师坚持学术理想,此种非学术取向的情境压抑学术主义的发展空间,因而保守文化成为主流。

    表面上,此种绩效原则迫使大学教师屈从于结构性的压迫,但实际上,个体却能实践其能动性,其中的关键点是绩效主义与酬赏原则相链接后,赋予评鉴制度特定的规则与脉络,就如前述A. Giddens所言,掌握规则或特性时,个体便能将结构限制转变为创新行动的资源。学术型教师的能动性似乎是契合隐含于评鉴制度的酬赏規则,此种契合使他们产生自我激励的成就动机,并扩张为集体性的新学术主义。然而,不同于上述Giddens所言的二重性,这类教师的能动性之实践并非脱离结构限制的创新行动,而是顺应评鉴体系的酬赏制度之规则,此种顺应确保个体行动的优势,诸如成就感与荣耀感。换句话说,评鉴制度的酬赏原则产生特定的行动脉络,进而规范个体行动,契合者得以获得个体成就感与集体荣耀感,其反馈作用进而强化既有的成就动机,并扩张为重建组织文化的资源。如此,绩效主义的评鉴制度强化大学教师的新学术主义,它具备強化成就动机以及重建组织文化的双重作用,因为酬赏原则外化其成就动机的心灵,进而升华个人化的学术承诺(commitment)于组织贡献层面,组织荣耀的外化作用在此种个人主义的心灵中添加集体主义的元素,並使内在化心灵融入集体性的组织文化中,如此,绩效原则的考评制度开启新学术主义的个人化以及集体化之双重作用。

 

伍、科层体制的特性与缺失

    公共管理主义如此盛行的另一成因是,效能訴求足以校正科层体制的制度化缺失,亦即专卖制度衍生的效能不彰以及保守文化。当效能法则重建大学的组织文化时,将使公共管理主义获得研究取向教师的支持。如此,藉由社会论述与实质效益的双重作用,公共管理主义不但在外部取得社会大众的拥护,也在内部获得许多大学教师的支持。

    M. Weber认为,科层体制(bureaucratic system)是社会发展的产物,因为社会规模的扩张需求更多的服务,所以推升官方机构的扩张。反过来而言,在以往的社会,科层体制的规模相对较小,所以此种变化取决于社会功能的需求程度。要发挥此种功能定位,科层体制便须拥有制度化的法定权威(legitimate authority),此种法定权威充分展现于组织结构、运作模式以及人员筛选。在组织结构上,有上下层级的职位,在各层中有不同平行的职位,法定权威使这些职位产生整合性功能,亦即依据职位的层级性赋予对应需求的法定权威。此种功能导向原则确认职位与法定权威的连结,如此,法定权威源自职位,而非个人。法定权威与职位层级的结合型态构成紧密的权力等级模式,所以产生明确的上下从属关系,因而法定权威能将散乱或各自分立的职位整合于系统化的运作型态,以有效达成共同的组织目标。在其运作的过程中,为确保法定权威的功能本质,必须基于非人性化或是客观理性(impersonal rationality)模式,以避免人为因素的负面干扰,诸如私心与私欲等,如此便须有一套明确且客观化的条文,以达到赏罚分明之目的,如此晋升并非凭靠私人关系,而是工作表现。在人员筛选上,职位与占据者的关系是由功能导向的客观法则所构成,此种客观理性模式须确保职位与专业水平的对应性,此种对应性使得职位占据者的专长契合于职位内涵,如此才能发挥职位的法定权威功能,因而人员筛选是基于职位需求的专业范畴与水平,而非人情世故。[39]

尽管,M. Weber力陈科层体制具备功能导向的本质,客观理性模式是确保其社会功能的基石。然而,一些研究者却有相左的论点,R. Michels便发现,法国政府部门的扩张并非基于实际的社会功能需求,而是政治意图的产物,这乃由于高等教育扩张后,培育出远超过市场需求的高级人才,此种落差将使这些知识分子转变为批判者甚至是危险的对立者,职位收编成为化解这种政治危机的有效手段,因而产生政府部门的扩编。Mitchels进而认为客观理性是纯粹学术概念,现实社会的运作并非如此,其中包容显明的人为主观意图。[40]延续此种路径,A.W. Gouldner发现,法定权威的运作不是基于客观理性模式,亦非追求组织目标,而是变成增生私人利益的道具,此种特性显露于其研究的钢铁工厂之内部运作上,该工厂的董事会从既有班底中拔擢出新的总经理,这位新任者清楚认知到效能不彰时,自己首先遭殃,因而制定更多科层条规以压榨多年相处的同事,并将引进条规的责任推给董事会,以规避这些老同事的指责。[41]这个案例显示出,人成为运作法定权威的主体,其主观意向左右其运作路径,上述新总经理的核心思维是保官位,这种私心将法定权威从组织目标转移到个人私利的范畴。

    此种关连性显示出,权力并无法维持其中立原则,拥有者的价值观明显影响其走向,就如权力菁英(power elite)[42]或是社会菁英(social elite)[43]皆在于描绘权力是构成不公平的主因,社会菁英坐拥可观的社会资源,但其观点却非社会公平,而是聚焦于自身利益,因而运作既有权力,以攫取更多社会资源。此种主观意向便否定M. Weber的客观理性模式,具体而言,客观理性模式仅着眼于职位与法定权威的线性链接,却未估量到运作者的价值观与需求之影响。F. Herzberg发现,即使工程师及会计师等专业人士亦非全然关注于工作成就带来的自我实践,约有一半的研究对象并非工作成就导向,他们关注于情境条件,诸如工作环境的舒适性以及同事之间的情谊。[44]此种发现再度说明M. Weber的理性模式并未估量到人的价值信念之影响,基于价值观对权力的影响原则,T. Greenfield提出人性化的组织管理模式,因为社会机构是人创建的产物,其本质在于服务人,而且运作也基于人,因而人决定组织的存在与价值,如此应秉弃非人性化的理性模式,转向人性化的运作型态,[45]所以不能要求人屈从于冰冷的科层条规,要发挥组织效能,便须关注于成员的需求,以产生认同作用的正向功能。相關研究证实上述关连性,其要点是以往的管理思维是基于非人性化的客观法则,诸如在景气萧条时,裁员以降低成本往往是许多企业的手段,但此种短期成效并不利公司的长远发展。相反的,当公司不是以冰冷的条规压迫员工,并致力于提升他们对公司的认同(identity)时,许多成员愿意付出额外心力奉献于公司,因为认同汇流成高度的向心力,所以彼此能通力合作,以更有效、更主动的方式追求组织目标。[46]

    上述分析彰显出,人的主观意向牵引权力的运作方向,此种主观性并非同质化,而是存在分歧特性,其中私心使法定权威从组织功能定位转变成增生个人利益的道具。因此M. Weber的非人性化之客观理性模式仅是将科层体制推向真空状态的乌托邦(utopia)范畴,就如R. Dahrendorf所言,忽略权力与人性的纠葛关系之理论,只是停留于脱离社会实境的乌托邦国度,因为乌托邦是人所编织出来的空泛世界,它并无过去的历史与未来,此种无时间概念的理论便明显脱离真正的社会情境。[47]与社会情境的结合可使理论具备实践意义,否则,往往流于学术空谈。[48]再者,非人性化的理性模式意指科层条规的权威性与神圣性,此时便仍存在异化(alienation)问题,[49]亦即人被迫屈从于僵化的科层条规,冰冷的条规变成指挥精神意志的主,人被逆转为客,此种从属的主客关系大幅贬抑人的主体价值。因而个人的精神意志、创新行动等皆被视为无用之物,因为科层条规处于具有完美的权威地位,人只需恪遵条规便可产生最理想的结果。

    上述分析说明,非人性化的理性模式漠视人是运作科层条规的主体,私心改变法定权力的中立性,并转变成攫取自我利益的工具。再者,科层条规的权威性不仅贬抑人的主体性,并压抑组织变革的空间,由此而言,影响组织效能的关键点是人性。不幸的是,政府科层体制的专卖制度进一步强化上述私心的负面影响,进而阻碍组织效能的提升。在自由市场中,消费者与提供者之间存在密切互动关系,甚至前者拥有较高的主导权,因此竞争机能产生效能取向的淘汰法则。J. Schumpeter便指出,资本社会的生产模式存在创新性破坏(innovative destruction)的发展特性,因为新的生产模式具有更可靠以及更高的效能,因而能取代原先的模式,资本主义的生产模式便是依循此种创新原则而产生变革。[50]此种创新性破坏或是破坏性创新(destructive innovation)皆是基于竞争法则,但是专卖制度却消除此种竞争性,并大幅推升提供者的地位,因而无须顾及消费者的需求。换句话说,垄断性的专卖制度压抑竞争机能的淘汰法则,如此便无需自我提升,亦无需讲究效率,因为消费者别无选择。如此,专卖制度构成坚强的保护壳,此种外部作用进而牵动内部文化,由于这种保护机制阻隔外来干预,进而强化行政人员对科层条规神圣性的认可。

    照章行事不仅展现奉公守法的神圣性,并且亦可免除犯错的危险。上述认可反映他们寻求安全的内在动机,专卖制度成为此种动机的温床,捍卫科层条规的权威性等同确保个人利益,如此个人化动机取得共同平台的正当借口,进而汇流成集体性的保守文化,但是这种保守主义却穿上依法行事的神圣外衣。如此,专卖制度产生集体性的保护作用,自我利益驱动个别成员共同认可科层条规的权威性,此种权威不仅可掩盖自我利益的事实,并可神圣化因循苟且的保守主义,此种双重作用使黑暗面的”后台”化身为光明面的”前台”,因而大幅推升科层条规的神圣性,使之凌驾于个人思维之上,因而依附科层条规往往成为最高法则,这种情境大幅压抑自我创新的意义与可能性,並阻碍组织效能的提升。

 

陆、结论

    考评制度区辨出优与劣的差异,此种差异性产生”新学术主义”,它具备个人主义以及集体主义的双重效应。在个人层面,学术导向教师藉此证明自身的学术水平与地位,进而产生专业实践的自我认同作用。由于公共管理主义的”表現力”将学术产出链接于组织发展,因而将个人化的成就动机接合于组织目标,其组织贡献在群体的差异化引领出组织荣耀与影响力,如此学术成就使他们取得群体中的卓越地位,这种外化的成就动机进而汇流成组织目标的集体主义,因而得以将保守性组织文化转变为成果本位,继而推升组织的运作成效。绩效取向的考评系統产生制度化酬赏机制,进而导引出新学术主义的文化,此种文化具备搓合个人化与集体化之功能,因为制度化的酬赏原则足以外化内在成就动机,并将之接合于组织目标,此种接合将个人导向的成就动机融入集体性的组织目标,因而产生组织文化重建的作用。

    上述个人实践与组织文化重建彰显公共管理主义的实质意义,进而强化其效能的社会论述之影响力。对批评者而言,此种社会论述建立于想象式的集体利益,因为官方机构隶属于社会服务的范畴,其运作仰赖税收等公共资源,这种公共性赋予官方机构明确的社会责任,提升其成效等同于确保社会整体利益,这种市民社会的社会论述迫使政府须改革公部门的运作成效,以善尽其公共之责。批评者认为此种社会论述是藉由效能之名,以开启想象式的市民社会,进而掩盖市场逻辑取向的公共管理主义,由于市场存在高度的资本主义特性,所以将使高等教育臣服于资本利益,因此社会论述往往是欺瞒的伎俩,其目的在于正当化资本利益取向的公共管理主义。

    上述分析显示,绩效主义的考评制度产生新学术主义,其作用包含自我实践以及组织文化重建的双重效益,因而赋予公共管理主义实质功用,这不但化解批评者的指责,并且将想象式市民社会转化成内外共构的支持系统,亦即上述双重作用使公共管理主义取得被改革对象的支持,进而强化既有外部社会大众期望的影响。换句话说,实质效应褪除社会论述的欺瞒特性,并且强化市民社会的共同利益之要求,因而产生内外共构效应,进而正当化与实质化公效能取向的共管理主义。但这并非实质效应去除公共管理主义的资本利益特性,而是产生遮蔽的作用。此种关联性显示,公共管理主义能取得主导地位的成因是,捍卫共同利益的社会论述结合绩效主义的实质成效,此种结合产生的内外共构原则不仅正当化效能取向的社会论述,并大幅缩减被改革对象的抗拒,进而将内外成员汇流成更为一致性的社会心灵,此种心灵转化成明确的社会意志,进而将社会运作转向于特定的路径上,此种集体性迫使政府在此路径上进行革新,这也是公共管理主义盛行的关键点。此种关联性显示,社会论述足以传递明确的价值观,以打造集體化的個別心灵,此种心灵的长期运作仰赖对社会论述的信赖,实质效应可维持这种信赖关系,免除因欺瞒伎俩而产生崩解的危机,当外部实质效益契合内在心灵时,这种内外共构作用将个人化心灵汇流成坚实的集体化社会期望,进而强化社会论述的影响力。

 

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